2015年，距离坎帕拉市中心约10公里(6英里)的一个行政区的主席给一个小型巴士出租车协会的主席写了一封手写的信。他谦恭地要求司机们把服务扩展到社区，理由是商业需求和公平，认为往返城市其他地方和新开的医疗中心的糟糕交通状况“把我们甩在了后面”。

在与坎帕拉中心城市管理局进行了几个月的交流后，包括最初的拒绝，行政区域和协会的进一步呼吁，以及最终的授权，服务扩展开始了。一条通往该社区的新线路开通后立即取得了成功，24辆14座的小巴在第一天就运送了数百名乘客。

并非所有非洲城市的私营交通系统扩张都有这样一个吉祥或容易识别的开始。在欧洲大陆和世界其他地方，随处可见的小巴和出租车被称为“辅助交通”或“非正式”交通工具，通常被形容为混乱或无组织的交通工具。它们每天为数亿人提供主要的交通选择，通常被描述为奇迹或有机的——反映了一种不屑一顾的殖民语言，即使经常被涂上一层令人厌倦的浪漫的积极色彩。

事实上，正如坎帕拉该地区的经验所表明的那样，非正式运输部门往往是积极规划的，组织严密的，受复杂的管制，尽管其方式不易被自上而下的规划当局察觉。这包括广泛的讨论、权衡、评估，以及在开发或扩展新航线时对时间、成本和风险的投资。

在李·席珀纪念奖学金和维斯发展经济学基金，我在肯尼亚内罗毕调查了非正式交通路线是如何形成和变化的，以及对谁有利;马拉维利隆圭;以及乌干达的坎帕拉。在考察这三个城市时(每个城市都有不同的非正式交通部门)，组织和工人的力量在解释空间运营模式方面发挥了重要作用。

利隆圭

利隆圭最坚持的是通常被认为是非正式交通的原子化运营模式，司机理论上可以自由选择在整个城市的哪个地方运营(政府的公共交通许可证覆盖整个大都市地区)，而且经常在一天中在不同的目的地之间切换。线路的建立和维护主要遵循历史模式:乘客到哪里，公共汽车到哪里，公共汽车到哪里。

在马拉维，司机和车主协会主要组织在国家层面，不管理本地路由或终端。因此，利隆圭的大片地区得不到服务。在“目标系统”中，司机租用一辆公交车，每天向车主支付一笔费用(这笔费用通常不与实际收入挂钩)严格鼓励遵循既定路线和站点确保能吸引足够多的乘客。投入所需的时间和金钱来启动一项新服务是非常冒险的，除非乘客了解了这项服务并改变了他们的出行模式，否则这项服务将无利可图。同样，由于司机和车主协会的国家结构，潜在乘客对变化没有明显的补偿，这与坎帕拉主席的公开信不同。

总之，这个系统最终对城市的物理变化没有反应，对不同的社区提供了不公平的覆盖。

内罗毕

在内罗毕，每条路线或每组路线由一个储蓄和信贷合作社(saco)管理，该合作社由这些路线上的车主组成。这些所有者的许可证不允许轻松地将业务转移到其他地点。SACCOs对旅客的正式和非正式要求作出反应，并具有扩大到新地点的财政和管理能力。

当SACCO决定建立一条新线路时，集体资金被用来“增加”新线路上司机和车主的收入，直到形成乘客基数。这一过程可能需要2到10个月的时间，每次扩展可能需要花费数百或数千美元。资金必须从费用、储蓄或其他收入中谨慎地筹集和投资。

但就为居民带来的结果而言，这个更灵活的系统是否能够更好地规划新路线和改善可达性?不完全是。正是在这里，政治经济学的差异揭示了更微妙的流动性和规划需求。

sacco具有竞争力，它们的管理者通过从其他sacco那里夺取市场份额来追求增长，通过更便宜的价格、更好的车辆和服务质量以及空间覆盖来实现差异化。在这种情况下，sacco偏爱更复杂和不断发展的航线网络，但通常仍集中在最中心、利润最丰厚的走廊上。城市的一些区域最终出现了服务过度和拥挤的情况，而外围位置和新连接——这在快速扩张的城市中至关重要——的发展则更为缓慢。

坎帕拉

坎帕拉表面上与内罗毕相似，都有强大的车站协会，他们积极规划，组织所有司机和售票员从一个“车站”或终点站运营路线。例如，在坎帕拉的一些地区，经营新路线的司机被允许在更常规的路线上额外旅行，而不是获得“充值”，实质上是从其他司机那里获得少量补贴。但关键的结构差异导致了不同的结果。

sacco是由车主组成的，Stage association是由哪些人组成的司机．舞台协会也被组织成地方和国家协会，并通过乌干达全国运输工会和国际运输工人联合会有国际联系。这种复杂的管理结构可以避免和解决阶段关联之间的冲突。每个阶段在哪些地区进行作业，哪些新的地点可以被认为自然属于它，这些都得到了广泛的描述和讨论，侵犯不被认为是作业的合法组成部分。

因此，坎帕拉的各个阶段都强调将服务扩展到新的地区，避免重复操作或地点，甚至可以对少数居民要求延长线路的请求做出非常积极的响应。但其代价是，由此产生的交通网络非常放射形，导致对换乘的需求很高，需要进行复杂的跨阶段谈判(很少进行)来开发重要的跨城市路线。

协作以更有效地形成路线

在非正式制度中，即使政府或城市当局在批准或发放业务许可证方面发挥作用，他们也很少作为积极的规划者;路线网络主要是由私人运输运营商创建的。想办法让这些运营商成为合作伙伴而不是对手，是城市领导人建设更公平、更可持续的交通的关键一步。

利隆圭、内罗毕和坎帕拉的例子表明，有效的合作需要对“非正式性”有比目前更细致的理解。否则，理解主要的交通挑战几乎是不可能的。要想成功地将非正式运营商纳入改革或快速公交等新系统，就必须了解线路是如何决定和运营的，劳动力和组织结构，以及运营商在城市中所拥有的领土和权利。

通过与非正式司机、车主和协会合作和投资路线形成——正如即将与国际增长中心和乌干达运输工人工会在坎帕拉进行的试点一样——规划者可以更有效地支持路线网络的演变，以服务于乘客和运营商的方式。

特别感谢乌干达运输工人联合会(ATGWU)的参与;坎帕拉的Makerere城市行动实验室;内罗毕大学发展研究所;利隆圭市议会;关注世界范围内;以及来自马拉维的Zayeenab Chilumpha、Wilfred Jana和Sekani Tukula的研究援助。

塔玛拉Kerzhner她是加州大学伯克利分校城市与区域规划系的博士研究生，也是2021年李·席珀纪念奖学金获得者。